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我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，具有明顯的“碎片化”特點，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動，不能有效發(fā)揮社會互濟功能，也不能有效應對養(yǎng)老保險面臨的財務困境。因此應藉事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，重構中國的養(yǎng)老保險制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度。

2009年新年伊始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點啟動的消息。引起社會上的廣泛關注?；谥袊B(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并不能簡單地理解為減輕國家財政負擔，破除社會保障制度長期存在的“二元結構”，逐步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發(fā)點和終極目的。

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革勢在必行

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度構成復雜、模式多樣，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險兩大類，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險又分為企業(yè)養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位退休制度兩種，共計有公務員、事業(yè)單位、企業(yè)、農民工四種養(yǎng)老保障模式。這些養(yǎng)老保障模式費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點?！八槠钡闹贫仍O計，無助于體現(xiàn)公平公正，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動，不能有效發(fā)揮養(yǎng)老保險的社會互濟功能，也不能有效應對養(yǎng)老保險面臨的財務困境，革弊圖新已呈必然之勢。

(一)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度導致待遇差距。

至上個世紀90年代，企業(yè)完成了養(yǎng)老保險制度改革，正式確立了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的養(yǎng)老保險模式：而國家機關和事業(yè)單位則未列入改革范圍，退休人員的養(yǎng)老金依舊由國家財政完全撥付，從而形成了養(yǎng)老資金來源上的“雙軌制”。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險由企業(yè)和個人共同承擔，企業(yè)繳費一般不超過職工工資總額的20％，個人繳費比例為本人工資的8％，養(yǎng)老金與當地社會工資水平和生活水平掛鉤：國家機關和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險費用是由國家和單位負擔，個人不繳費，養(yǎng)老金標準以本人工資為基數，按工齡長短核計發(fā)放。養(yǎng)老金的繳費和發(fā)放體制上存在的“雙軌制”，導致機關事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當的事業(yè)單位職工和企業(yè)職工，退休后的收入差距可能相差兩倍甚至更多。事業(yè)單位職工特別是公務員養(yǎng)老被視為“游離”于社會保險制度之外，而享受另一種“超穩(wěn)定”、“超水平”養(yǎng)老方式的特殊群體。處在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體制邊緣的農民工養(yǎng)老，由于繳費門檻高、跨區(qū)域轉移難及15年的繳費年限等政策限制，一直存在參保率低、退保率高等現(xiàn)實問題，實際上根本起不到養(yǎng)老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農民工2416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.3億農民工的17％。

(二)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度淤塞了社會成員的職業(yè)流動。

企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工作人員及公務員在養(yǎng)老保險制度上的差別，不僅導致了他們退休后的待遇差距，還在相當程度上淤塞了這兩類職業(yè)之間的人員流動。企業(yè)職工調到機關或事業(yè)單位，已繳納的養(yǎng)老保險費無法銜接：機關事業(yè)單位工作人員調到企業(yè)，欠繳的養(yǎng)老保險費沒有來源，從而在客觀上形成并加劇了企業(yè)與行政事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘，嚴重妨礙了合理有序的人才流動。行政事業(yè)單位人員如果要離開，由于沒有建立個人養(yǎng)老保險賬戶，沒有個人養(yǎng)老保險金積累，原本退休后可以領取的退休金又沒有了，明智的選擇當然是留在行政單位不動；公務員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養(yǎng)老保障；由于涉及相關人員的養(yǎng)老保障問題，政府機構在辭退公務員問題上顧忌重重，導致公務員退出機制不暢，形成公務員管理中“只進不出”的格局。

(三)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度將使“城?！毕萑胴攧绽Ь?。

由于一些企業(yè)繳費不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養(yǎng)老保險制度的財務平衡面臨的形勢不容樂觀。首先，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有提供資金積累，現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題。根據勞動和社會保障部提供的情況，2005年我國城市養(yǎng)老金缺口2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元。

其次，在養(yǎng)老金缺口嚴重存在的情況下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶的混賬管理只好挪用個人賬戶積累來填補養(yǎng)老金缺口，因此從一開始，新體制就面臨著個人賬戶“空賬”問題，并隨著時間推移日益加重。2000年我國養(yǎng)老金“空賬”達到360多億元，到了2005年底，“空賬”已達8000億元。

再次，隨著中國人口老齡化進程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為總人口的8.1％，2020年達到11.2％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億人，占總人口的22％。隨著勞動年齡人口比例下降，我國社會的養(yǎng)老負擔將大大加重。上海是我國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴重的城市，上海2007年“城保”制度贍養(yǎng)比為1.48：1，致使當年基金收支缺口達50億元。