曾幾何時，中國進入城市地鐵建設(shè)的高潮。截止2014年底，全國已有22個城市建成95條地鐵，1900座地鐵車站，地鐵運營里程達到2900公里。其中廣東15條，運營里程260公里；上海16條，運營里程548公里；北京17條，運營里程526公里?！氨鄙蠌V”三個城市的年客運量已超過100億人次。地鐵建設(shè)方便了社會公眾的出行，緩解了城市交通壓力，已經(jīng)成為城市的重要公共交通和服務(wù)設(shè)施。

由于地鐵建設(shè)牽扯到土地、投資、技術(shù)、運營、設(shè)備、物業(yè)等諸多問題，問題復雜似乎無人能解，于是乎保護公共權(quán)益只能停留在要不要建地鐵和要不要調(diào)整地鐵票價；由于地鐵建設(shè)資金規(guī)模巨大，投資回收期漫長，投資巨大似乎無人問鼎，于是乎投資和投資效益只能操控于少數(shù)財團的股掌之上。

目前，全國已經(jīng)有37個城市獲得批準修建地鐵，到2020年全國的省會城市和東部地區(qū)更多的城市將擁有地鐵，地鐵的總里程將達到7000公里。按照全國平均每公里地鐵造價6億元計算，全國已經(jīng)建成2900公里地鐵的投資在1.7萬億元，加上投資回報1.3萬億元，需要償還的總額為3萬億元（見附表）。2020年前全國還將建設(shè)4100公里地鐵，估算投資在2.4萬億元，加上投資回報1.9萬億元，需要償還的總額為4.3萬億元。這兩個階段的地鐵投資加到一起，2020年全國地鐵達到7000公里的時候，總的償還金額在7.4萬億元。從償還投資的角度講，這著實是一個巨大的經(jīng)濟負擔。

面對這個可能出現(xiàn)的巨大經(jīng)濟負擔，人們把地鐵建設(shè)的投資希望轉(zhuǎn)向公共財政。很顯然，通過融資使用貸款，償還的金額會比較大，償還的包袱會比較重；而通過公共財政使用財政資金，償還的金額會比較小，償還的包袱自然會比較輕。據(jù)此，有關(guān)部門對各地城市地鐵建設(shè)緊踩剎車，做出了地鐵建設(shè)項目的資本金不低于40%的規(guī)定。這筆錢從哪來？當然寄希望于國有資本和政府財政。但事實上，各地城市政府財政狀況普遍趨緊，不少地方的城市財政處在吃飯財政的狀況，農(nóng)業(yè)、科技、節(jié)能、教育、醫(yī)療、交通、就業(yè)、環(huán)保等等，要花錢的地方著實太多。因此在規(guī)定項目資本金不低于40%的同時，又規(guī)定城市政府用于地鐵建設(shè)的資本金還不能超過當年公共財政的5%?？梢娬斦P子雖然已經(jīng)做大了，但面對發(fā)展仍囊中羞澀。樂觀分析，即使能夠做到國有資本金和政府資本金不低于40%的規(guī)定，仍有4.4萬億元的巨大債務(wù)包袱。說到底，4.5萬億也好，7.4萬億也好，都是要社會公眾通過稅款的形式積累和償付的。

面對復雜和敏感的城市地鐵建設(shè)，如何保護社會公眾的公共權(quán)益，如何規(guī)范公共部門和私人部門之間為提供公共服務(wù)所形成的公權(quán)市場，亟待更多的關(guān)注和更深入的研究。

首先，從地鐵投資的構(gòu)成安排來看，社會資本的投入和參與需要加以引導和規(guī)范。地鐵建設(shè)的投資安排，應(yīng)當以當?shù)氐墓藏斦橹鳎試笞杂匈Y金為主，輔以發(fā)行城市地鐵項目債券。

一是充分發(fā)揮公共財政的作用。地鐵作為城市公共服務(wù)的重要內(nèi)容，公共財政理應(yīng)承擔更多的責任和義務(wù)。如果僅是“量力而行、有序發(fā)展”這類原則要求，那么并不能解決實際問題。城市公共財政對當期的各項建設(shè)應(yīng)當有保有壓，保障地鐵作為重點項目的順利推進；對城市地鐵建設(shè)和運營的全周期做出分析和安排；制定全周期（有的30年）的運營收支平衡表而不是股票上市擴股分紅表?，F(xiàn)在，每年地方可以發(fā)行的債券規(guī)模僅1000億左右，而且是用于各個領(lǐng)域的，顯然太少了，應(yīng)當擴大地鐵項目債券的發(fā)行規(guī)模，滿足地鐵建設(shè)投資的需要。

二是引導和規(guī)范社會資本投資。引導和鼓勵社會資本進入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策是明確的，但是投資這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，特別是投資提供公共服務(wù)的公權(quán)市場，需要做出引導和規(guī)范，因為公共物品不同于私人物品的投資和生產(chǎn)。作為生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品的公權(quán)市場，其基本屬性，市場的壟斷性、經(jīng)營的公益性、收益的穩(wěn)定性和風險的政治性，決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產(chǎn)。這個區(qū)別要求引導和規(guī)范社會資本在投資時，不可追求暴利、不可著眼短期、不可獨享利益。但現(xiàn)在只講鼓勵和參與，沒有講約束和規(guī)范。

其次，從地鐵運營的合作方式來看，不能機械套用所謂的BT、BOT、BOOT模式，而應(yīng)當尋求靈活的和適宜的合作方式；也不能只關(guān)注運營中表面的地鐵票價的高低，而應(yīng)當關(guān)注地鐵運營中的所有市場資源和運營收支平衡點。

先看一個很熟悉的案例。廣深高速120億投資，經(jīng)營期限30年。從97年至2012年的15年，已累計收費410億，從2012年至2027年的15年，還將收費465億元。兩項相加，僅票務(wù)收入是875億元。粗算下來，社會公眾為此要多付出600億的出行費用。此類案例不必累述，它們都是以損害社會公眾的公共權(quán)益為代價的。這個事情說明，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，而運營的成敗，則關(guān)系到投資回收和資產(chǎn)安全，更關(guān)系到社會公眾的權(quán)益和政府公共服務(wù)的效率。

北京地鐵4號線，一直作為公私合作模式的典范，由京投公司等與港鐵公司合作，總投資153億元（其中政府財政107億），經(jīng)營期限30年，09年正式運營，3年后每日客流量已經(jīng)達到100萬人次，2014年高峰時達到110萬人次。僅按每日客流量100萬人次、每人次7元估算，每年的票務(wù)收入25.2億元，再加上占票務(wù)收入40%的廣告、物業(yè)和其它經(jīng)營收入約10億元，每年總收入35.2億元，30年的經(jīng)營總收入1056億元。這樣的合作當然有人愿意加入，但這樣的回報水平，是不是有點太高了？終有一天，社會公眾會追問，大家付出的這1000多億元哪里去了？

尋求合作方式，要講雙贏或共贏，什么叫共贏？不是政府有了城市地鐵，提供了地鐵出行的公共服務(wù)就算盈了，也不是運營商掙了錢就算盈了。政府提供了地鐵出行的公共服務(wù)，當然是要得利的。當然這個盈利可以是通過公共財政用于其它公共服務(wù)，或者是降低地鐵票價讓社會公眾直接獲益。

為什么要講共贏？因為不管是投資風險還是社會風險，最終都會表現(xiàn)為政治風險。而地鐵建設(shè)的風險始終是城市政府和經(jīng)營商共同承擔的。共擔風險、分享利益，這是特許經(jīng)營制度的基本原則之一。